河南大學法學院 婁丙錄 孫 宇
作為肉類領域的新興業態，多各個環節、長鏈條、化特征決定了冷鏈肉類安全信用風險相較于一般肉類更具復雜性與特殊性。而制度設計方面基礎法律條文的瑕疵和服務設施法規的滯后，監管方面監管管理體制、監管市場主體和監管方式存有的難題也給有效防范冷鏈肉類安全信用風險帶來了困難。針對我省冷鏈肉類法律條文監管實踐存有的難題，只有法律條文者、稽查者和市場市場主體共同參與冷鏈肉類安全信用風險環境治理，完善冷鏈肉類相關法律條文，優化冷鏈肉類安全稽查，構筑覆蓋冷鏈肉類產、運、銷全程序的法律條文監管管理體系，才能使“冷鏈”成為“安全鏈”，以保障顧客“舌尖上的安全”。
領域“野蠻生長”副作用顯現
近10年來，作為全球大的消費市場，伴隨著我省物流產業的蓬勃發展和顧客從“吃得飽”到“吃得好”理念的轉變，站在“互聯網+”時代端口的冷鏈肉類充分滿足了顧客差異化、多樣化的肉類需要，我省冷鏈肉類的需求端不斷膨脹，冷鏈肉類領域發展迅速。
但是冷鏈肉類領域在“野蠻生長”的同時，其副作用也隨之顯現。一方面，冷鏈肉類從產地走向顧客的餐桌，要經歷原產地—初預冷—冷藏—冷藏運輸—批發站點冷藏—零售商場冷柜—顧客冰箱的漫長“旅程”。然而，因我省肉類冷鏈服務設施設施還不完善，肉類冷鏈綜合運營成本居高不下，因此部分冷鏈肉類的溫度監測與控制在這一漫長過程中都處于缺位狀態，許多所謂的冷鏈肉類難以做到從生產到銷售的全過程低溫覆蓋，只是“偽冷鏈”。
另一方面，因冷鏈肉類涉及交通運輸、海關進口、肉類生產與銷售和冷藏冷藏技術等多方面、多各個環節難題，冷鏈肉類領域在快速發展的同時其監管卻相對滯后，出現了一些監管盲區。比如在2015年曝出的“僵尸肉”事件，該案中一些走私的冷鏈凍肉“肉齡”長達三四十年，總重量超過10萬噸，數年來該犯罪團伙涉及的走私凍品貨值超過30億元人民幣。而在此次物流心臟病禽流感中，自2020年7月初廈門、大連海關先后從進口冷鏈肉類的外包裝上檢測出物流心臟病病毒以來，全國各地也密集報告了數十起冷鏈肉類核酸檢測陽性的事例。
在國內禽流感已經得到控制而國外禽流感形勢依然極為嚴峻的情況下，對進口冷鏈肉類的巨大需求給各級、各各個環節冷鏈肉類檢疫職能部門造成了巨大的監管壓力。在此種壓力下，我省冷鏈肉類安全監管管理體系暴露出了各種安全漏洞，冷鏈肉類安全事件接連發生，甚至出現了受污染的進口冷鏈肉類在數個地市間流通月余后才被檢出的事例。
隨著研究人員從冷鏈肉類上分離出活體物流心臟病病毒，現實中發生了多起因接觸受污染冷鏈肉類而感染物流心臟病病毒的事例，物流心臟病禽流感經由冷鏈肉類“物傳人”的信用風險被證實，冷鏈肉類安全信用風險鏈條不斷延伸甚至跨越國界的態勢愈加顯著。因此，在此種背景下，如何運用法律條文保障冷鏈肉類安全、環境治理冷鏈肉類安全信用風險已成為關系到公眾健康、禽流感防控乃至發展中國家肉類安全管理體系建設的重要課題。
系統化檢視領域法律條文監管意義重大
現階段，我省冷鏈肉類的發展已步入快車道，與此同時，冷鏈肉類安全難題頻頻發生。因此，對現階段整個冷鏈肉類領域的法律條文監管展開系統化的檢視與考察，從法律條文與稽查的維度切入，挖掘出難題背后的監管痛點和難點就具有極為重要的意義。
法律條文方面
法治無論如何都是維護肉類安全不可或缺的、基本上的方式和策略。但在許多新型的、混合的領域，作為多種產業和領域的結合體，它們要么缺少法律條文制度的規范，存有法律條文安全漏洞，要么相關法律條文不能協調服務設施得到有效的施行。而此種難題在冷鏈肉類監管領域表現得尤為突出。
從肉類安全基礎法律條文上看，作為我省肉類安全監管法律條文管理體系核心的肉類安全法自身就存有一些安全漏洞與不足。以基礎概念的闡述為例，肉類安全法百五十條將“肉類”表述為：各種供人食用或者飲用的成品和原料和按照傳統既是肉類又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。而這一完全照搬已廢止的肉類衛生法第五十四條的明確規定，對“肉類”的表述范圍明顯過窄。以《肉類工業基本上術語》為參考，其在第2.1條款對肉類的表述是：可供人類食用或飲用的物質，包括加工肉類、成品和未加工肉類，不包括煙草或只作藥品用的物質。所以從兩者的對比可以看出，肉類安全法對肉類范疇的界定顯然遺漏了成品類肉類。而實際上，在冷鏈肉類的種類構成中，成品類肉類又恰恰占比極大。因此，如果從嚴格的文義解釋角度上看，成品冷鏈肉類就不屬于肉類安全法中所表述的“肉類”，對此類冷鏈肉類的監管就沒有正當、充分的法律條文依據。
同時，從法條的設計上看，在冷鏈肉類業快速發展的當下，肉類安全法卻沒有對冷鏈肉類作出明確具體的明確規定，在有關冷鏈肉類法律條文監管的措施等方面存有著嚴重的缺位。肉類安全法僅在第五十六條明確規定了“餐飲服務提供者應當……定期清洗、校驗保溫設施及冷藏、冷藏設施”，而這一條款盡管涉及部分實質上屬于冷鏈肉類安全監管的難題，但也只是蜻蜓點水般一帶而過。對肉類銷售者這一冷鏈末端市場主體的此種概括性明確規定顯然無法對整個肉類冷鏈展開全程序與全覆蓋監管。
除了肉類安全基本上法律條文的自身瑕疵，現階段我省關于冷鏈肉類的服務設施法律條文法規也不盡完善。我省關于冷鏈肉類的各級法律條文總體數量較少、位階較高，各種國際標準的制定極為混亂。在我省現行法律條文法規管理體系中，有關肉類的質量安全國際標準超過了3000條，但實際上與肉類物流與流通各個環節有關的規范僅有100多條。具體到冷鏈肉類領域，現階段發展中國家方面盡管出臺了包括《冷鏈物流分類與基本上要求》《肉類冷鏈物流追溯管理要求》等相關規范性文件，但因這些規范性文件普遍效力較高，其推薦性、倡導性功能強，約束力和強制力卻很弱。
在缺少發展中國家方面統一法律條文的情況下，一些地方尤其是部分一線城市率先試點地方性冷鏈國際標準化工作，構筑地方國際標準對冷鏈肉類的發展展開規范。但因區域經濟差異引致的冷鏈領域發展不均衡，這些地方法律條文與國際標準多集中在東部發達地區，地區分割現象也極為嚴重。這也就引致了盡管現階段我省冷鏈肉類國際標準（包括國標、行標、地標）多達200余項，但這些國際標準參差不齊、差異巨大、效力懸殊，終造成了領域內部國際標準與中央政府監管國際標準交互錯亂、發展中國家國際標準與地區國際標準交叉矛盾的尷尬局面，無形中增加了冷鏈肉類監管的統籌難度。
稽查方面
法律條文制度供給盡管是冷鏈肉類安全監管的基礎，但是法律條文的缺位與不足只是冷鏈肉類監管安全漏洞出現的充分條件而絕非必要條件。在稽查方面，冷鏈肉類安全監管實踐中存有的種種難題也值得關注與反思。
一是監管管理體制桎梏。實際上，冷鏈肉類市場上出現的種種難題，很大程度上都與現行的行政管理體制和監管方向有關。現階段盡管在中央方面展開的大部制改革將肉類安全監管職能由發展中國家市場監管總局負責，在中央方面一定程度上消除了所謂的“九龍治水”現象。但在對冷鏈肉類的地方監管中，肉類冷鏈長程序、多各個環節特點造成了冷鏈肉類監管多頭稽查現象依然突出，在法律條文落實不到位情況下冷鏈肉類監管管理體制仍較為混亂。
冷鏈肉類不同于傳統肉類，其監管機構除了傳統的市場監管機構外還包括海關檢疫職能部門、交通物流管理職能部門等。實際上，此種對冷鏈肉類的多頭監管管理體制存有明顯的瑕疵。正如世界衛生組織和世界糧農組織在聯合發布的《確保肉類安全和質量：加強發展中國家肉類控制管理體系導則》一文所揭示的，在大多數發展中國家，肉類的控制、監管責任都由不同的職能部門和機構分擔。盡管表面上看來這些機構的作用和責任是截然不同的，但通過對肉類實際管理活動的考察可以發現，重復卻又支離破碎的監管和缺少配合與協調的肉類安全稽查是一種普遍現象。
從我省的冷鏈肉類監管實踐上看，各監管機構在加工生產、運輸流轉和流通消費各個各個環節的監管工作權力界定不清、職責交叉、監管缺位的現象也極為突出。比如對于進口冷鏈肉類而言，根據肉類安全法明確規定，進口肉類經過海關檢驗檢疫合格進入后由各級市場監督職能部門展開監管。但因監管市場主體間協作機制不健全、信息共享機制缺位，此種監管機構的轉移常常會造成監管脫節，給進口冷鏈肉類安全帶來極大的信用風險隱患。
二是監管市場主體單一。總結我省近年來尤其是禽流感中發生的若干冷鏈肉類安全事件，從微觀的個體的方面上看，一些行政機關濫用職權或者失職、瀆職等情況的存有確實是引發某些冷鏈肉類安全事件的直接原因。但從冷鏈肉類安全監管整體現狀來分析，引致冷鏈肉類安全事件多發的根本原因還是現階段我省對冷鏈肉類有限的監管能力和資源與冷鏈肉類內生的復雜安全信用風險之間的矛盾還沒有得到很好的解決。盡管肉類安全監管是中央政府的基本上職責，但冷鏈肉類安全環境治理是一個非常復雜的系統，獨木難支，僅僅依靠行政監管機構的行政稽查力量是難以為繼的。
因此，要做到對冷鏈肉類的有效監管和全面監管，需要構筑多層次的協同環境治理管理體系，發揮從個體到社群、從領域到中央政府的多元共治的作用。但現階段上看，我省對于冷鏈肉類的安全監管市場主體極為單一，除了中央政府職能職能部門之外，領域協會、社會組織和普通顧客在冷鏈肉類安全環境治理過程中的參與度仍比較高。而作為具有較強性的領域，在冷鏈肉類領域監管過程中中央政府如果缺少與相關肉類企業、物流企業和冷藏冷藏企業之間的有效溝通，在會使監管工作缺少活力的同時，也必然會引致肉類監管機構與冷鏈肉類經營者和顧客之間被信息鴻溝割裂為三個孤立市場主體，終引致對冷鏈肉類的安全監管目標落空。
三是日常監管缺位。根據法律條文授權對肉類安全展開監管的機構展開的肉類監督管理活動，其終目的在于保護顧客合法權益，為社會公眾提供安全可靠的肉類，以此維護公共健康和安全。但遺憾的是，如中國制冷學會副理事長兼冷藏凍結委員會主任劉長永所言，現階段我省“肉類冷鏈缺少監管措施”，我省冷鏈肉類的日常監管存有著較多的真空與安全漏洞，維護公共健康和安全的監管目標在冷鏈肉類監管中還難以完全實現。
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